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加快制定農業生態環境保護法
關鍵詞： 農業環境保護 環境保護法 農業生態環境 生態文明 生態保育
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□ 漫畫/高岳
農業生態環境是承載人類文明的物質基礎,農業環境問題影響人類的生存、繁衍和文明進程,發展生態農業是生態文明社會的基礎。
從目前來看,我國農業生態環境質量總體惡化趨勢尚未得到根本解決,農業生態環境保護法律制度還沒有建立,促進農業法制生態化轉型的環保法律機制也并不完善。土壤污染、農用薄膜、工業污染流向農村的問題依然存在,在生態文明理念下如何建立健全生態農業法制問題,值得全社會關注和思考。
糧食生產粗放致土壤污染嚴重
“手里有糧,心里不慌?！边@句俗語在我國被很多人熟知,這也從一個側面反映出我國對于糧食的高度依賴。
華南農業大學法學教授、廣東新農村法制服務研究中心主任王權典主要從事農林、土地、生態環境及社會法制等特色領域研究,他注意到,長期以來,我國奉行“以糧為綱”的基本政策,既往粗放型經濟發展模式導致農業環境污染和生態破壞問題嚴重,大量農藥、化肥的使用導致殘留于土壤的有害物質嚴重,同時也成為水體的重要污染源之一。此外,隨著大棚農業普及,地膜污染也在加劇。他介紹,我國每年農用薄膜消費量超過110萬噸,居世界第一；年殘留量達35噸以上,大量使用農用地膜帶來大面積的白色污染,加重了對土地的侵蝕。由于農村禽畜養殖業發展迅速且日益規?；?、集約化,禽畜糞也成為重要污染源,其排污強度實際不低于工業企業。
全國人大代表、廣東省德慶縣工商聯兼職主席、大一家具有限公司總經理馬綱領在接受《法制日報》記者采訪時指出,隨著工業化、城市化的推進,日趨嚴重的工業及城市污染向農村轉移,導致農業環境污染與資源退化由局部向整體蔓延,加上流域水系的污染,不少城鄉區域污染已經成為一體?！艾F在一些發達地區把污染企業、化工企業都往山區、不發達地區、農村搬遷,形成很多工業園區。污水處理在這些地方很容易被一些不良企業‘鉆空子’,影響當地人民群眾的生產生活,同時也給子孫后代留下治污難題?！瘪R綱領說。
去年十二屆人大常委會第五次會議分組審議環境保護法修訂草案時,許多常委委員都注意到農村生態環境日益惡化的問題,認為在環境保護法中應增加細化對農村生態環境保護的規定。
郭鳳蓮委員認為目前農村土壤污染問題特別突出,“修訂草案對農村環境保護規定得過于簡單,應該充實農村環境治理的內容?！比珖舜蟠?、河南省駐馬店市農科院糧食作物研究所主任任秀榮認為,雖然國家明確提出農村禁止焚燒秸稈,并提出秸稈還田的要求。但是,由于秸稈還田機械應用范圍太小,且還要農民自掏腰包增加投入,所以效果并不理想。而焚燒秸稈不僅會對空氣造成污染,而且會對土壤有機質造成破壞。
農業環境保護立法凸顯不足
王權典注意到,我國在環境法制建設方面存在著偏向,特別是在農業環境保護法律制度建設方面尤為突出,農業環保工作不能實現“有法可依”。
王權典說,我國雖然已經形成了以環境保護法、環境影響評價法、大氣污染防治法等為主的環境保護法律制度,但是涉及農業環境保護的內容比較簡單,規定過于原則性、針對性不強、可操作性差。雖然部分省份頒布了地方農業環境保護條例等相關法規,但是仍然缺乏全國性、綜合性的農業環境保護立法。相關立法的薄弱,導致農業部門依法管理農業環境的責任主體不明,執法力度不強,對破壞或污染農業環境的不法行為管理不夠,影響了農業環境保護工作的開展。
同時,在相關法律中雖有涉及到農業環境保護或生態保育的范疇,但其基本體現孤立保護單一環境要素的原則,并未協調形成保護農業環境的法律規范體系。涉及農業環境保護建設的部分內容散見于農業、森林、草原、礦藏、河流、土地等環境要素或自然資源保護和污染防治的立法中,這種分散立法與農業環境的整體性和系統性的特征不相適應,急需盡快開展農業生態文明建設領域綜合性立法工作。
農業基礎領域立法處于空白
農業環境保護離不開其基礎領域的各項立法。然而,目前我國在農村環境保護基礎領域的立法基本處于空白階段。其中對于土壤污染立法的呼聲最高。在記者采訪的全國人大代表中,有許多代表不約而同提出希望國家盡快制定土壤污染防治法。
全國人大代表、金杜律師事務所合伙人吳青認為,現行涉及土壤污染防治的法律法規很有局限性,大多是宣示性、鼓勵性的條文,可操作性不強。對于污染土壤要承擔什么法律責任,也沒有明確規定。她建議,國家應就此專門立法,突出對農藥化肥、放射性物質等污染物控制的同時建立土壤治理和修復制度。
王權典也認為應盡快通過立法措施對土壤污染予以防范和治理,加強農田土壤有機物質的監控,改善土壤有機質結構。此外他建議還要對農用植物遺傳資源進行相關法律保護。他說,農用植物遺傳資源是滿足未來糧食需求的基本資源,其安全性正受到愈來愈強的威脅。我國在這方面雖做了大量工作,但是還是存在著一些缺憾:一是缺乏系統性、整體性的生物安全法律框架；二是生物安全管理涉及部門的職能分工不明確導致協調工作較弱；三是生物安全標準、評價方法和監控體系等技術職稱條件亟待改善；四是資源流失、外來生物入侵問題比較突出。
此外,王權典認為,農業環境標準制度缺失、實施保障機制和農業環保功能的補貼制度缺乏也是我國農業生態環境保護中存在的突出問題。
立法應突出生態保育功能
王權典建議,為了更好地保護生態環境,我國應制定一部完整的農業生態保護環境法。其立法理念應從傳統的污染防治轉化為生態環境保護為主,突出生態保育功能。
王權典認為,為使我國農業環境做到良性循環,實現農業可持續發展,農業生態環境保護立法應著重于對耕地的保護、水土流失防治、鄉鎮工業對環境污染的防治以及農業水資源和生物資源保護等作出系統規定。特別是在資源利用和開發方面,堅持使用和養護相結合,禁止掠奪性經營,規范農業生產活動,促進生態農業發展。對基本農田區、農業環境綜合整治區的設立、規劃和管理要有明確規定。
在立法的同時,王權典認為應該及時修訂已經出臺的法律法規,將生態文明理念及生態保護內容注入其中,并明確強化農業環境保護的法律責任。建立科學的外部行政程序制度,強化農業環境監控程序機制,提高農業環境監管執法的保障力。另外,還應構建農業生態環境信息公開制度,保障公眾對環境立法和執法的參與。（法制日報記者席鋒宇）