城市供水服務 政企合作權責需劃清
|
|
社會管理職能應該與公共服務職能分離
公共服務和社會管理都是政府的基本職能，對供水服務而言，“社會管理是皮，公共服務是毛”，如果社會管理不到位，公共服務就沒有依托，所謂皮之不存毛將焉附。公共服務可以通過向社會購買服務來完成，而社會管理職能無法向社會購買服務，需要政府依法實施。
作為公共服務的基礎，政府的社會管理責任體現在許多方面，如服務標準的制定、環境監管、工程規劃的到位等。在供水服務過程中，供水建設的規劃由規劃部門制定，服務標準由衛生部門制定，環境排放標準由環保部門制定。
可見，供水公共服務的基礎，并不都是由城市水務局所確定。這里并非呼吁“一龍治水”，相反，我們認為社會管理職能應該盡量與公共服務職能分離。只有政府的社會管理職能清晰了，依法管理的工作到位了，政府的公共服務職能才能委托專業化的公司通過采購完成。
社會管理必須依法進行，必須具備法律基礎。公共服務采購的執行依據經濟協議，而不是法規。而公眾具有支付義務和知情權。供水服務是一種社會服務的專業化提供，并不需要依法進行，但是供水涉及的社會管理，則需要依法有政府部門完成。
如管道的鋪設、居民住所的拆遷、水源地的保護、污染源的管理等領域，都是社會管理的范疇，自來水公司無力代替政府完成，需要政府依法實施完成。
垃圾焚燒同樣是以社會管理為基礎的公共服務采購，垃圾場規劃沒做好，選址沒做好，排放控制沒有做好，信息及時公開等社會管理沒有做好，就極易引起公眾的反對，一旦公眾反對，垃圾處理服務公司就沒有解決的辦法。
市場化改革方向沒有錯
蘭州供水污染事件的暴發，曾讓社會輿論再次將目標聚焦在水價以及外資進入等非核心環節上，甚至有個別觀點開始質疑引入市場機制的正確性。這與2007年蘭州水務引入市場化機制的過程本身存在爭議有關，因為當時是外資威立雅高溢價進入產權的項目，因此關注度極高，為后期的輿論質疑埋下了伏筆。
按照十八屆三中全會國家的政策方向來看，政府公共服務倡導由政府通過購買專業化的社會服務為主導來完成。通過引入專業化的服務機構來完成公共服務，不僅可以保證其所提供的服務具備較高的專業度，而且利于監管。
綜觀市政公用事業過去十多年市場化改革走過的路，我們看到，公共服務市場化機制的引入也是中國快速城鎮化發展，地方缺乏足夠資金的必然結果。經過十余年的發展，中國水務的建設與服務都得到了極大的改善，快速提高了服務效率，提升了服務水平，解決了水務發展投資困境。
從總體上來看，城市供水市場化的改革，方向是正確的，結果是好的。在世界銀行發布的報告中，曾肯定地指出“中國的水務市場化改革總體是成功的”。一方面，相比于壟斷性較高的醫療、教育等其他公共服務領域，中國的城市供水服務口碑和服務水平是值得肯定的。另一方面國際同行共識，相比于其它發展中國家，中國的城市供水服務的水平也相對較高。
政企服務的界限要根據具體項目而定
目前，在國家政策的積極推動下，PPP（政府——企業伙伴關系）因為地方財政困難而成為熱詞，并得到了財政部門的大力推動。而實際上PPP與2003年開始推出的特許經營在本質上是一樣的，只是側重的側面不同，一個是體現財政及融資側面，一個是體現公共服務側面。
PPP的核心是政企協同、各負其責、效率更高、服務更好。在PPP關系中，通過特許經營合同的約定了政府和企業的合同關系，且是一種合作伙伴關系。即在某件具體事情上，誰做得好，誰最適合做，就由誰去做；誰做事情的效率最高、成本最低，就由誰來操作完成。
比如供水服務中的拆遷、管道鋪設等工作，政府具備較大的推動優勢，則這部分工作由政府完成，而企業在服務上效率高，則由企業進行服務的提供?？梢?，PPP中的合作雙方是一種平等的合作伙伴關系。因此，PPP沒有特定的政企服務界限，所有的界限都是根據具體項目的特征而進行合同約定的。
在PPP的結構中，是由政府主導的合作關系，政府與企業應該各司其職，各盡其責，以推動供水服務的健康、快速發展，讓老百姓享受到更好、更高的供水服務，任何一方責任的缺失，均會造成公共服務的危機。
作者為清華大學環境學院環境產業研究中心主任、中國水網總編
