2025年12月26日，生態環境部聯合住房和城鄉建設部、水利部、農業農村部共同發布了第四批生態環境損害賠償十大典型案例，江蘇省南通市周某某非法填埋建筑垃圾生態環境損害賠償案入選。

記者了解到，該案由檢察機關提前介入，生態環境部門全面指導，城市管理部門具體開展索賠，三方協同辦理，是江蘇省首例由城管部門主導辦理的生態環境損害賠償案件。

北京建筑大學教授陳家瓏點評指出：“本案在明確部門職責、堅持修復優先、強化多部門協同聯動等方面成效顯著，高效推動了案件辦理，并延伸形成了長效治理機制。在依法懲處的同時，更加注重生態環境修復，切實提高違法成本，不僅有效打擊了非法填埋固體廢物行為，對建筑垃圾私拉亂倒形成有力震懾，也依法修復了受損生態環境，取得了良好的環境與社會效應?！?/p>

■誰來索賠？

以地方立法破題，激活行業主管部門法定職責

2022年以來，南通市多地頻發跨區域違法傾倒固體廢物事件，嚴重破壞生態環境。2022年12月，路政寧通四大隊提供線索，在啟東市海復鎮某村附近發現大量外來不明固體廢物被填埋。南通市啟東生態環境局執法人員迅速赴現場開展執法檢查，并進行初步清挖核查。

經司法鑒定，填埋物為生活垃圾與建筑垃圾混合物，總量約6000噸，屬于《中華人民共和國刑法》第三百三十八條所規定的“有害物質”，造成生態環境損害金額達254.79萬元。公安機關偵查查明，此處填埋系周某某等23人所為，涉嫌環境污染犯罪。

然而，案件進入生態環境損害賠償程序后，一個關鍵問題浮現：建筑垃圾造成的生態環境損害，應由哪個部門作為賠償權利人？

“建筑垃圾損害賠償的最大難點，一是責任人難以溯源，二是即便找到，往往只是運輸或傾倒環節的末端人員，難以追查到源頭?！蹦贤ㄊ猩鷳B環境局法規標準處處長趙建峰坦言。

更關鍵的是，國家層面的《生態環境損害賠償管理規定》并未明確城管部門在此類案件中的主體地位。

“南通的地方立法明確規定，建筑垃圾的行業主管部門是城管部門?！壁w建峰表示，正是這一制度依據，成為破局的關鍵。

據此，南通市生態環境局主動協調檢察機關，明確提出：“建筑垃圾的行業主管部門是市城管局，建議檢察機關將其納入辦案體系?！?/p>

2023年6月，在案件磋商尚未完成之際，南通市委、市政府審議通過《關于貫徹落實生態環境損害賠償管理規定的實施方案》，首次在市級制度層面明確：“市城市管理局負責辦理生活垃圾、建筑垃圾等領域生態環境損害賠償的具體工作?！?/p>

“這一案件之所以能高效推進，一是得益于檢察機關提前介入；二是地方法規明確了城管部門的法定職責?！壁w建峰強調道。2025年3月1日，《南通市生態環境損害賠償程序規定》正式施行，以地方立法形式將城管、水利、海事等多個部門的生態環境損害賠償職責予以固化。

“通過個案辦理，真正實現了相關職能部門職責的法定化?！壁w建峰說。

■怎么賠？

同步推進“一案雙查”，以政策激勵引導主動履責

確定賠償主體只是第一步。面對23名涉案人員普遍經濟能力有限的現實，如何確保生態修復落到實處？

南通的答案是：刑事案件與損害賠償同步推進，運用政策杠桿引導責任人主動履責。

本案主犯周某某系公司負責人，“在整個違法鏈條中參與程度深，面臨著刑事追責的風險，但同時主觀上有積極賠償的意愿，且具備一定的賠償能力?！壁w建峰介紹：“《生態環境損害賠償管理規定》第十一條明確規定，賠償義務人積極履行賠償責任的，相關行政機關和司法機關可依法將其作為從輕、減輕或免予處理的情節。我們正是抓住這一關鍵點，在辦案過程中持續向其宣講政策?！?/p>

為此，南通市生態環境部門與檢察機關密切協調：“要盡可能協調刑事責任追究和生態環境損害賠償索賠的同步推進。充分運用國家政策規定，通過‘積極理賠’對案件辦理的正面影響，提升當事人生態環境損害賠償的意愿?！壁w建峰說。

在政策引導下，2023年12月，經過多輪磋商，周某某同意承擔全部生態環境損害賠償費用。

盡管周某自身具備相應的修復條件，但相關部門并未同意其自行開展修復，而是由其繳納了300萬元修復保證金?！八m具備自行修復的能力，但既然在明知違法且有能力合規的情況下仍實施非法填埋行為，我們對其能否真正落實生態修復缺乏信任?！壁w建峰解釋道，“因此，我們要求其繳納保證金，由具備資質的第三方機構負責修復，待修復工程驗收合格后，再按程序予以返還?！?/p>

2024年初，受污染地塊已完成開挖、清運及覆土復綠，生態功能基本恢復。2024年5月，啟東市城市管理局、啟東市人民檢察院、南通市啟東生態環境局3部門再度聯合，對除周某某以外的其余22人另案分別開展生態環境損害賠償磋商。后未就賠償協議達成一致，現已提起訴訟?！凹聪蛩麄冏匪鞅緫袚绰男械牟糠??！壁w建峰補充道。

“這個案子的核心，就在于牢牢把握‘一案雙查’機制?！壁w建峰總結道，即在依法追究違法責任的同時，同步追究生態環境損害賠償責任，具體操作中對違法事實與環境損害事實一并調查、一體推進。

■如何建立長效機制？

構建“1+N”協同機制，推動治理常態化制度化

周某某案的意義遠超個案本身。

“南通很多改革都是這樣：先辦個案，再推制度?！壁w建峰舉例說，此前辦理的長江船舶廢油超標案，推動海事部門首次開展生態環境損害賠償；非法采砂案，則促成水利系統在全國率先實現索賠實踐?！懊哭k完一起典型案件，我們就把相關職責寫入地方規定，通過立法固化?！?/p>

如今，南通已形成“生態環境部門統籌指導、各行業主管部門具體主辦”的“1+N”工作格局。趙建峰解釋：“‘統籌’體現在信息匯總、工作部署、案例評選等面上工作；而‘指導’更為關鍵——我們不是簡單地指派任務，而是深度參與?！?/p>

在這起江蘇省首例城管部門辦理的賠償案件中，生態環境部門全流程參與：協調司法鑒定機構、提供專家支持、會同檢察院協同組織磋商會等?！澳撤N意義上，就是‘扶上馬、送一程’?！壁w建峰說，“我們不只是說‘這是你的事’，而是帶著他們一起干?！?/p>

為激發各部門內生動力，南通將生態環境損害賠償工作納入污染防治攻堅戰考核體系，并每年聯合檢察機關發布典型案例?！拔覀兊耐ㄖ粌H發給縣生態環境局，還同步發送給8個法定職責部門?！壁w建峰透露，“今年征集2025年典型案例時，函件直接發至城管、水利、海事等單位，讓他們切實感受到‘這是我們共同的工作’?！?/p>

在此案成功辦理的帶動下，南通市各部門協作力度進一步加大，推動出臺《關于常態化打擊整治跨區域非法轉移、傾倒建筑垃圾違法行為的實施意見》，在全市范圍內保持依法整治高壓態勢，對偷運、跨區域填埋垃圾行為實行“零容忍”。

專項行動迅速鋪開：在高速公路出入口、通航船閘布設監控設備，對75個易傾倒點位實行“白天巡查+凌晨蹲守”；設立100萬元舉報獎勵資金，單條線索最高獎勵兩萬元；建立“一案一專班”機制，公安提前介入，紀委、監委同步核查“保護傘”；依托與上海城管建立的“雙組長”協作機制，深化長三角區域聯防聯治。

2025年9月，南通市城市管理局等部門聯合印發《南通市建筑垃圾全鏈條治理三年行動方案（2025年—2027年）》，旨在鞏固專項整治成果，完善全鏈條治理體系，提升常態化治理水平?！斗桨浮访鞔_，生態環境部門對造成生態環境損害的情形，指導城管部門依法追究賠償責任。

更具前瞻性的是，針對“找不到責任人”或“責任人無賠償能力”的兜底難題，南通探索由政府購買環境污染責任保險。2024年，市財政投入兩萬元，為全市建筑垃圾非法傾倒事件投保?！氨５氖菓碧幹觅M用——一旦無法找到傾倒人，或其無力承擔，保險公司可墊付最高20萬元用于清理處置?！壁w建峰介紹，“雖然目前尚未發生理賠，但這是一種有效的制度預防?！?/p>

治理成效已然顯現：南通市跨區域非法處置建筑垃圾違法行為得到系統性遏制，2025年相關案件數量較2023年同比下降65%。