行政等級：京津冀一體化非解不可的死結
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近30年來京津冀一體化的各種規劃和設想不下十幾個，但全部都停留在概念上、紙面上，無一落到實處，少有的溢出效應，也僅限于交界處的觀光旅游和農產品供給。根本的制約因素就在于中國特殊的行政等級管理體制。
李宇嘉
本質上，京津冀一體化是區域協調發展的問題，而區域之間發展如何協調，決不能拿國際城市案例（大東京、大紐約等）作為參照，而應從中國特殊的行政等級管理體制來看待。在中國，行政層級的級別決定了資源配置能力的高低，而GDP的地方本位主義決定了區域之間的競爭關系要大于合作關系。因此，在我國的“城市群”里，不存在絕對意義上的產業協同，大多是產業同構、同質和競爭的關系，包括發展得較好的長三角和珠三角區域。
長三角和珠三角等區域之所以發展得較好，是因為區域內民營經濟、私營經濟發展有歷史淵源，同時借助于市場化程度高帶來的競爭紅利、政府放權紅利和外向型經濟的開放紅利，區域內各個城市均受益，經濟發展差距較小，城市政治地位對于資源吸附的能力較低，掩蓋了行政等級管理體制和GDP本位對區域內城市協調發展的阻礙。但是，各個城市外向型產業同構、資源分布不均、產業發展特色不足的弊病改變不了。在外需長周期回落后，兩個區域內的很多城市都出現了“空城”的問題，如惠州、東莞、常州、無錫和蘇州等地，這與中心城市深圳、廣州、上海的高房價、道路擁擠、基礎設施不足、發展空間不足等“城市病”形成了鮮明對比病。
京津冀區域發展失衡，之所以較珠三角、長三角突出，源于區域內行政層級差距太大，造成資源集聚和發展上的數量級差距。北京作為黨中央、國務院所在地、歷史上巨龍藏氣的風水寶地、絕大部分政治和社會精英云集的地方，其行政等級地位遠遠超出了省級范疇。北京對于資源的吸附不僅局限在京津冀，而在全國，從而造成其資源集聚程度、吸附能力遠遠超過了天津和石家莊這兩個區域內的中心城市。在經濟地位、公共服務水平、產業結構上，天津和石家莊與北京相比存在著非常大的差距，自改革開放以來，這種對于天津和河北兩個區域的“虹吸效應”（而非“溢出效應”）從來沒有扭轉過，天津、石家莊無論在資源配置、行政協調上都屬于從屬地位。
盡管北京從未將自身定位為經濟中心，但經濟體量一直位居全國第二位，僅低于上海，這讓一直致力于成為北方經濟中心的天津在地位上始終非常尷尬。這就是為何天津人口已過1400萬，還是工業比重一枝獨秀的特大城市第二產業占比52.4%，而在國家政策如此惠顧的情況下，濱海新區依然難逃“CBD變空城”結局，在帶動天津產業全面升級上的作用嚴重低于官方預期的原因所在；同時，這也就是為何貴為環首都經濟圈第一區域的河北省，環北京周邊仍有62個國家級貧困縣、近800萬貧困人口原因所在。
僅從這個角度來說，京津冀還談不上城市群的范疇，從空間發展上看，概括為經濟發達區域+經濟落后區域的組合，或者大城市+周邊農村的組合或許更貼切。北京的過度發展與天津和河北相對落后，事實上造成了三方“共輸”的結局：資源過度在北京集中造成的高房價、城市擁擠、大氣污染、公共服務短缺、外來人口積極涌入但歸屬感差，而津冀被迫依賴以工業、房地產為主的傳統產業，不僅附加值低、優質資源吸納能力低，而且造成嚴重的大氣污染。據對北京PM2.5來源的分析，25%的污染物來源于區域間的傳導。
因此，京津冀一體化的要害，是要根治新中國成立以來資源在北京過度集中造成的“城市病”，附屬的問題才是北京與津冀的發展反差。這一問題若局限在北京區域內是無解的，在京津冀這一大區域內求解才是唯一現實的選擇，而橫亙在求解難題前的第一大障礙，便是中國現實的政治經濟體制，即行政等級和GDP本位主義。自1986年提出“環渤海經濟區”以來，近30年來京津冀一體化的各種規劃和設想不下十幾個，但全部都停留在概念上、紙面上，無一落到實處，少有的溢出效應，也僅限于交界處的觀光旅游和農產品供給，產業協調和人口分流層面的合作成為空談，根本的制約因素就在于現實的政治經濟體制。
例如，就產業和人口搬遷而言，每一個企業若搬到河北或天津，一方面要喪失企業在首都的經濟和社會利益，如企業和員工良好的社會保障、企業和員工享有的優質低價且覆蓋面廣的公共產品、企業腳下土地的經濟價值、憑借首都關系網所建立的各種社會關系和營銷網絡等等；另一方面，北京在短期內也必須承受經濟增長的下滑，各產業鏈上相關部門的經濟和政治利益大幅度縮水的代價。在過去有限的產業（如首鋼、部分央企生產線）轉移中，北京不僅將稅收大頭留在北京，而且公共資源一點都沒有在津冀落地。對于津冀來說，北京并不是基于互惠的角度來合作，更多的是在甩包袱，這也大大挫傷了津冀的合作熱情。例如，河北的燕郊在解決北京人口分流問題上作出了巨大貢獻，但今年將開通的、連接廊坊燕郊的通州地鐵6號線卻在京冀交界處戛然而止，絲毫不考慮河北的利益。
因此，京津冀一體化能否破局，就看三方能否本著津冀為北京分憂、讓津冀受惠“共贏”的大原則出發，打破利益和體制鴻溝了。如果北京能以犧牲短期增長和利益來換得長期的美好前景，主動承擔起一體化區域內公共服務設施建設的職責，通過市場的力量實現產業和人口的再平衡；如果津冀在承接北京勞動密集型產業、央企、教育機構、醫療機構、住宅集中區的基礎上，實現產業結構的再調整，則一體化前景可期。未來北京可定位為政治中心、要素配置中心和全球總部基地，天津則向以高端制造業、科技研發和港口物流為主的經濟中心邁進，河北就能成為生活服務業、環境優越的人居消費中心。
（作者系深圳市房地產研究中心高級研究員）