2019年5月5日，中共中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2022年城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標，提出了健全農業轉移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

打破城鄉戶籍壁壘，對促進城鄉勞動力自由流動、提高全社會勞動生產率、增加農民工群體收入和消費規模，具有重要意義。戶籍制度改革事關廣大群眾切身利益，倍受社會各界關注。近年來，各類城市落戶門檻普遍降低，取消落戶限制的步伐在逐步加快。但總體而言，城鄉二元戶籍壁壘仍然沒有從根本上消除：一些大城市對外來人口尤其是普通勞動者設置了較高的落戶門檻；相當一部分具備落戶條件的農業轉移人口還沒有在城鎮落戶。

《意見》在深化戶籍制度改革方面有較大突破，這有利于進一步破除城鄉要素合理配置的體制機制障礙，提高經濟社會運行效率，提高人民群眾的獲得感幸福感安全感，為實現經濟高質量發展和社會大局穩定提供有力支撐。戶籍制度改革是促進城鄉融合發展的必要條件。要實現生產要素在城鄉之間的合理配置，首先要賦予勞動者在城市之間、鄉村之間、城市與鄉村之間自由流動、自由遷徙、自由擇業和自由定居的權利。改革城鄉二元戶籍制度，既是轉變發展方式、優化經濟結構、建設現代化經濟體系的需要，又是人們追求美好生活的需要，更是實現“兩個一百年”奮斗目標的需要。

《意見》提出的戶籍制度改革舉措，是與以往改革一脈相承的，旨在讓那些為城市建設、發展和繁榮做出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安，不斷提高城市化水平和質量，增強城市的競爭力和反哺農村的能力，為最終完成工業化和農業現代化創造條件。既不能把這一輪改革誤解為搶人大戰，也不能理解為放松房地產調控。

首先，放寬落戶條件并非意味著要放松房地產調控，恰恰相反，只有加強房地產調控，使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻。因此，不管戶籍制度怎么改，“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位絕不能動搖，始終是房地產市場平穩健康發展的總體要求。當前，高房價對實體經濟的負面影響已經顯現，房地產市場也經不起大起大落。無論是實行積分落戶的超大特大城市，還是放開放寬落戶限制的大城市，都要防止房價大起大落，既要滿足剛性和改善型的住房需求，又要堅決避免投機者借機“鉆空子”，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制，以居住年限或參加社保年限等條件，替代戶籍作為房地產限購的門檻，防止房價大起大落。

其次，戶籍制度改革要惠及各個階層，不能搞選擇性改革，只盯住所謂高端人才。要把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。長期以來，農民為工業化城鎮化作出了巨大貢獻，不管農民進城還是返鄉，他們在農村的合法權益都不能受到任何損害，而且要通過新一輪改革幫助農民實現合法權益的保值增值。因此，戶籍制度改革的重點是已經進城就業生活的農業轉移人口。各地方政府應樹立正確的整體人口觀，擺正眼前利益與長遠利益、經濟利益與社會利益的關系，算好成本和收益這本賬，既要看到為吸納外來人口而增加的財政支出，更要看到外來人口為城市發展做出的更大貢獻，不要為搞形式爭風頭而搶人，不要為盲目爭奪高端人才而忽視了本地實際發展需要的人才。

最后，放寬城市落戶條件并非放棄因城施策，超大特大城市要通過優化積分落戶政策調整人口結構和人口布局。應該看到，一些特大超大城市出現交通擁堵、空氣污染、房價高企以及教育、醫療、養老資源緊張等所謂“大城市病”，固然有其人口總量的原因，但主要還是由于人口結構和分布不合理、中心城區人口密度過大、職住分離、軌道等公共交通不便、小轎車使用量過大等因素造成的。超大特大城市要在擴大落戶規模的前提下，優化積分落戶政策，既要留下該留下的人口，又要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區非核心功能，繼續“減量發展”，優化人口結構、防治“大城市病”。

（作者：蔡繼明 清華大學政治經濟學研究中心主任）