傅伯杰：面向全球可持續發展目標的現代治理體系
2025-12-18 10:34
來源：中國網·中國發展門戶網
中國網／中國發展門戶網訊 2015年9月，聯合國會員國就《2030年可持續發展議程》（以下簡稱“2030議程”）達成一致。該議程提出了17個可持續發展目標（SDGs）和相關的169個具體目標，體現了國際社會在社會、經濟和環境方面實現全球可持續發展的承諾。SDGs的特殊之處在于國際社會的廣泛接受和承諾，以及對17個SDGs之間綜合和不可分割的理解。盡管SDGs的提出為國際社會共同應對全球挑戰提供了抓手，但聯合國《2024年可持續發展目標報告》顯示，SDGs中僅有17%的目標進展順利，近一半的目標進展甚微，超過1/3的目標停滯不前或出現倒退。
SDGs的進展緩慢已引發學術界的廣泛討論和關注。聯合國教科文組織推動2022年為“基礎科學促進可持續發展國際年”。2023年8月，聯合國大會通過《2024—2033年科學促進可持續發展國際十年》決議，由聯合國教科文組織負責牽頭落實。特別是2024年9月，在紐約召開的聯合國未來峰會通過了《未來契約》及其附件《全球數字契約》和《子孫后代問題宣言》?！段磥砥跫s》主要包括可持續發展及籌資，國際和平與安全，科學、技術和創新與數字合作，青年和子孫后代，變革全球治理五大領域內容，共涵蓋56項具體承諾行動。充分顯示了國際社會面對可持續發展挑戰的高度重視。
科學促進SDGs實現的關鍵在于厘清各項目標之間的相互關系，尤其是協同和權衡作用，即一項目標的進展是否會促進（協同）或是抑制（權衡）另一項目標的進展?，F有研究表明，應對17個SDGs之間相互作用關系的復雜性需要綜合、全面和一致的決策。然而，決策、實施和監測SDGs涉及公共和私營部門及其他社會群體的廣泛參與，區域差異與沖突、全球變化的不確定性往往會增加這種復雜性。因此，有學者指出，SDGs的治理需要營造出有利于集體行動的環境，確保相關行為者承擔責任，并處理各項目標間復雜的相互關系，治理也被視為繼社會、經濟和環境之后的第四大“支柱”。這就迫切需要一個科學的框架模型闡明17個SDGs之間復雜的相互關系及其相應的動力學機制。
科學發現與治理政策的結合是加快SDGs實現的保證。在此過程中，由自然科學和社會科學學者組成的跨學科團隊首先需要解析17個SDGs在多層次（全球、區域、國家、地方）復雜網絡中的相互關系；其次，科學界需要確定多層次復雜性治理的動力學機制和系統穩定性條件?；谇皟身椥袆拥某晒?，決策者可以建立有效的治理體系，從而優化政策制定，并有效推進SDGs的實現。鑒于當前仍缺少對SDGs治理體系的充分探討和深入研究，上述兩方面工作仍極具挑戰性，本文旨在基于對現有SDGs相互關系的認識，探討系統實現SDGs的治理體系，為完善SDGs治理模式提供理論依據，以有效促進實現SDGs的現代治理體系和能力建設。
系統實現SDGs的治理體系
SDGs治理的內涵
SDGs治理是指通過多主體、多層次、多領域的協調與合作，以實現各項目標的過程。其核心在于通過有效的政策制定、實施和監督，確保各項目標之間的協同作用，同時減少權衡或沖突。為推進SDGs的實現，許多國家已將SDGs納入國家發展規劃或出臺國家落實“2030議程”的國別方案。此外，眾多學者也從不同的視角提出多種治理模式，例如轉型治理、元治理、多中心治理、實驗性治理和人工智能治理等。
盡管現有治理體系對SDGs實現起到了積極影響，但對于如何將科學發現有效轉化為治理政策，以及如何在實際操作中優化治理體系，仍存在明顯不足。這可能導致在SDGs的實現過程中，政策制定缺乏科學依據或政策滯后，無法有效應對復雜及新興的挑戰，甚至可能引發政策沖突和資源浪費等問題。因此，SDGs治理體系的科學性和適應性應得到充分保障。針對這一不足，本文基于SDGs系統分類框架深入探討系統實現SDGs的治理體系。
SDGs系統分類框架
傳統研究SDGs的視角是將17個SDGs按照社會、經濟和環境的類別進行劃分，然而從具體目標以及指標的層面來看，任何一項目標內都可能包含社會、經濟和環境3種類別的指標。因此，簡單地將某一項目標視為社會、經濟或環境類別過于簡單化，并且可能會導致采取孤立的方式來實現各項目標。
從系統視角來看，17個SDGs根據其固有屬性可被分為“基本需求”“期望目標”和“治理”3個類別（圖1）。
圖1 可持續發展目標多層次復雜性的科學分析框架以及治理體系
“基本需求”是人類生存的保障，包括SDG2（零饑餓）、SDG6（飲水安全）、SDG7（清潔能源）、SDG14（水下生物）和SDG15（陸地生物）5個目標；“期望目標”是指在滿足生存條件的基礎上，對精神和物質條件的進一步追求，包括SDG1（無貧窮）、SDG3（健康與福祉）、SDG4（優質教育）、SDG5（性別平等）、SDG8（經濟增長）、SDG10（減少不平等）和SDG16（和平與正義）7個目標；“治理”代表關鍵的協調措施，包括SDG9（產業、創新與基礎設施）、SDG11（可持續城市與社區）、SDG12（負責任的消費和生產）、SDG13（氣候行動）和SDG17（促進目標實現的全球伙伴關系）5個目標。
在此視角下，SDGs的實現意味著“基本需求”的最小化消耗（即資源節約型利用）和“期望目標”的最大化實現，而這需要依靠“治理”類別的目標來促進“基本需求”和“期望目標”在眾多方面相互競爭中的協調來完成（圖1）。
“治理”類別目標的協調機制
對于17個SDGs組成的多層次（分為全球、區域、國家、地方）系統，不同層次的差異性體現為各類邊界條件和內部結構的變化，但不同層次也有共性，表現為在各項目標間競爭中協調的原則。將其轉化為多目標優化問題后，可形成“三區域和兩臨界點”的科學框架，從而確保對不同層次的可持續發展有共同的科學原則（圖1）。其中，“基本需求”注重減少資源浪費、提高資源效率，更受益于自然科學的進步以及技術手段的革新；而“期望目標”的實現則更注重改變商品和服務的分配模式和減少不平等現象，更依賴于制度設計，即社會科學以及倫理道德的貢獻?！爸卫怼鳖悇e目標的主要功能是在“基本需求”和“期望目標”之間建立平衡，確保資源的高效分配和利用，同時推動SDGs的整體進步。
一方面，“治理”類別目標通過促進創新、優化基礎設施和變革生產與消費模式，來實現消耗最小化“基本需求”。例如，SDG9和SDG12可以通過推動技術創新和可持續的生產方式，提高資源利用效率，減少對自然資源的消耗；同時，SDG11和SDG13通過改善城市規劃和應對氣候變化，可以減少環境壓力，提高資源利用效率，從而保障糧食安全（SDG2）、水安全（SDG6），并加強對水生（SDG14）和陸地（SDG15）生命系統的保護。另一方面，“治理”類別目標通過創造有利環境和促進合作，來最大化“期望目標”的實現。例如，SDG11旨在打造可持續的城市和社區，該過程將制定合理政策、建立有效機制來協調各方利益，確保在追求經濟增長的同時，不忽視社會公平和環境保護，從而為實現健康（SDG3）、教育（SDG4）、平等（SDG5和SDG10）等目標創造良好的基礎條件。此外，SDG17強調全球伙伴關系，可以促進資源、知識和技術在各層次系統的共享，從而為“期望目標”的最大化實現提供更多靈活性和可能性。
對中國SDGs治理的啟示
中國SDGs的總體進展
為持續跟蹤中國SDGs的進展情況，中國政府已分別于2019、2021和2023年發布3期《中國落實2030年可持續發展議程進展報告》，在國家尺度上系統總結了在經濟、社會、環境等領域為實現SDGs所采取的政策措施及成效。同時，多個研究機構和團隊也從國家、省域和城市尺度評估了中國SDGs的進展。盡管在指標體系、評估方法和評估尺度上存在差異，但不同研究為全面了解SDGs進展特征提供了多樣的視角。其中，可持續發展網絡解決方案小組每年組織編寫的《可持續發展報告》會定期報告各國SDGs的主要進展，并受到了廣泛關注。依據2024年《可持續發展報告》，中國SDGs指數（即17個SDGs綜合進展的歸一化得分）已從2015年的67.56增長到了2023年的70.90，在167個被評估國家中排名第68位。
然而，從單個目標來看，中國僅有SDG1（無貧窮）和SDG4（優質教育）取得預期進展，剩余15個SDGs普遍進展緩慢甚至停滯。這不僅反映出當前各項目標進展的不平衡，也意味著少數目標的進展就可驅動整體指數的增長，但卻會掩蓋多數目標進展停滯的挑戰。僅依賴SDGs指數的增長變化無法制定有效的可持續發展決策，甚至可能誤導決策制定。為理清中國各項SDGs之間的潛在聯系，已有研究從SDGs系統分類框架的視角開展了評估。結果顯示，“治理”類別目標中的SDG12（負責任消費和生產）在全面實現SDGs中起著重要調節作用。SDG12可通過促進資源高效利用和減少浪費支持其他“基本需求”類別目標的實現；同時通過促進公平貿易和可持續供應鏈，將推動社會公平和經濟持續增長，為“預期目標”的實現提供助力。因此，可將SDG12作為中國整體實現SDGs的重要抓手。
加強中國SDGs治理的建議
圖1所示的SDGs治理體系重在強調將科學發現與政策制定相結合。充分考慮不同類別目標在競爭中的協調是在所有層次（全球、區域、國家、地方）落實“2030議程”需要共同遵守的科學原則。依據以往研究的評估結果以及本文提出的SDGs治理體系，推進“治理”類別目標可作為中國的優先關注事項。值得注意的是，SDGs治理并非僅針對“治理”類別目標本身，而是通過“治理”類別目標的協調機制，來統籌和推動“基本需求”和“期望目標”的實現，從而構建一個全面且系統的SDGs治理體系?！爸卫怼鳖悇e目標是連接“基本需求”和“期望目標”的橋梁和紐帶，是實現SDGs從理論到實踐、從目標設定到具體行動的關鍵環節。
為進一步提升SDGs治理的可操作性，加快中國SDGs的實現，SDGs的治理需要納入中國國家治理體系中，即將實現SDGs的具體行動充分與國家的經濟治理、社會治理、生態治理、文化治理和政治治理相融合。其中，經濟治理需要推動綠色轉型，通過政策激勵和市場機制促進資源高效利用和環境保護；社會治理應聚焦于公共福利提升，確保教育、醫療和其他公共基礎設施能夠覆蓋全體社會成員，尤其是弱勢群體，以促進社會公平和包容性增長；文化治理在于弘揚可持續發展的文化價值，通過教育和媒體宣傳，促進社會對SDGs的廣泛認知和接受；生態治理應著重于保護和恢復生態系統，以增強生物多樣性和生態系統功能；政治治理旨在加強不同部門、不同區域以及不同層級政府之間的政策一致性和系統性，以確?？绮块T、跨區域以及跨層級政府的統籌協調與密切合作，從而為整體實現SDGs提供制度保障。
需要強調的是，“生態興則文明興，生態衰則文明衰”是習近平總書記對人與自然和諧共生關系的精確論斷。加強生態治理對于維護地球的生命支持系統至關重要。此過程需要從資源治理、環境治理和生態系統治理在科學框架下進行更加綜合系統的考量，并干預、防止風險的發生。資源治理旨在合理分配和高效利用自然資源，如水資源、土地、能源和礦產，資源的可持續利用有助于推進經濟的綠色轉型和保障社會的長期福祉。環境治理關注于減少污染、保護空氣質量、水質和土壤健康，以及應對氣候變化，實施嚴格的環境保護法規和推廣清潔技術是環境治理的必要手段。生態系統治理則面向多樣的生態系統類型，如森林、草地、濕地和海洋生態系統等，需注重保護和修復生態系統完整性和系統提升生態系統功能。深入開展山水林田湖草生態保護修復工程將為人類社會提供更加穩定和高質量的生態產品，同時展示中國對全球生態治理的重要貢獻。
然而，如何建立起圖1所示的復雜網絡體系，值得各層次決策者充分重視。特別是如何進一步解析此框架對應的復雜系統中的動力學機制和系統穩定性條件。為實現科學治理和有效調控該復雜系統的目標，亟待加強對SDGs復雜網絡系統機制的專題和專項研究，這對于全面理解和優化系統具有關鍵意義。開展此類研究需要組建交叉科學團隊，針對具體案例進行深入研究，依據不同層次上的復雜性原理，為科學治理社會、經濟和生態系統提供科學支撐。
面向全球SDGs的現代治理體系需要一種全新的系統性思維。通過將17個SDGs重新分類為“基本需求”“期望目標”和“治理”三大類別，可以更清晰地理解各目標之間的相互關系和作用機制，這是治理能力的核心。特別是“治理”類別目標在整個體系中扮演著關鍵的協調角色，它既致力于通過創新和效率提升來最小化“基本需求”的消耗，又努力創造有利環境來最大化“期望目標”的實現。這種框架不僅提供了新的視角來推動SDGs的實施，更強調了科學分析與政策制定相結合的重要性。沒有合理的科學框架，這些“治理”目標將無法有效發揮作用。
在具體實施過程中，SDGs治理需要融入國家治理體系中，包括經濟、社會、文化、生態和政治5個維度。經濟治理要推動綠色轉型，社會治理要提升公共福利，文化治理要推廣可持續發展的價值觀，生態治理要強化資源可持續利用、環境保護和生態系統保護與恢復，政治治理要確保政策一致性，促進跨部門、跨區域和跨層級政府的統籌與合作。通過這種系統性的治理方案，將為提升SDGs的現代化治理水平開創新思路，為全球可持續發展提供重要范例。
