中國網/中國發展門戶網訊  當前，我國正處于以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，生態文明建設也隨之邁入縱深推進階段。在此背景下，海岸帶作為陸地、海洋、大氣、生物間相互作用的活躍地帶，在國家生態文明建設中的地位日益凸顯。海岸帶生態屏障建設既是我國在現代化進程中實現人與自然和諧共生的重要前提，亦是構建國家生態安全格局的關鍵支撐。然而，目前我國海岸帶生態屏障建設制度供給存在碎片化問題，我國亟待建立健全海岸帶生態屏障制度保障體系，以推動海岸帶生態屏障的有效構建與長期穩定維持?；诖?，本文在自然科學認知的基礎上分析我國現有海岸帶生態屏障建設制度保障的不足，并從全球海岸帶生態保護實踐中提煉可資借鑒的制度孵化經驗，試圖回答如何構建契合我國國情的海岸帶生態屏障建設制度保障體系這一核心問題。

何謂海岸帶生態屏障

構建海岸帶生態屏障制度保障體系的邏輯起點在于厘清海岸帶生態屏障概念及其與相關概念的關系。生態屏障建設源于我國生態文明建設實踐，最初指以防風固沙、防治水土流失為主的植樹造林等綠化工程。有學者進一步將生態屏障界定為位于特定區域、具有良好生態功能的復合生態系統。該生態系統是保護對象的“過濾器”“凈化器”和“穩定器”。海岸帶是陸地向海洋延伸的地帶，廣義上是以海岸線為基準向海、陸兩個方向輻射擴散的廣闊地帶，是承載陸海復合生態系統的關鍵區域。海岸帶生態屏障則是位于該地帶、兼具防御和保護功能的復合生態系統?？梢?，海岸帶生態屏障實際上是位于海岸帶區域、可發揮屏障功能的一種復合生態系統，不僅可涵養水源、凈化污染、調節氣候，也能防止生態災害和改善生態系統整體質量，同時支撐保護近海陸地區域經濟的可持續發展。與傳統海岸帶防護設施中的海堤、海墻、防波堤等相比，海岸帶生態屏障通過維持復合生態系統本身實現防御和保護效果，不僅更具長期韌性，也避免了傳統防護設施在建造與使用過程中常見的生態環境損害。

我國尚未在政策層面對海岸帶生態屏障作出明確定義。但縱觀國家生態安全屏障政策的演進歷程，可以窺見我國海岸帶生態屏障建設的需求來源及其被期望發揮的功能。我國生態安全屏障政策發展可分為4個階段（表1）：早期階段（“十一五”時期），我國首次提出構建“兩屏三帶”為主體的生態安全格局，重點在陸域開展生態安全保障工作；發展階段（“十二五”時期），我國明確提出加快生態安全屏障建設，構建以“兩屏三帶一區多點”為骨架推進的國家生態安全屏障體系；拓展階段（“十三五”時期），我國在“兩屏三帶”為主的生態安全格局基礎上，提出了“一帶一鏈多點”的海洋生態安全格局，首次將海岸帶納入國家生態安全格局；深化階段（“十四五”時期），我國將海岸帶正式納入以“三區四帶”為核心的全國重要生態系統保護和修復重大工程總體布局，使其與青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區（含黃土高原生態屏障）、長江重點生態區（含川滇生態屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶共同構筑我國生態安全格局?？梢?，海岸帶生態屏障是在陸域生態屏障建設基礎上向海洋延伸的新戰略要求，是構建國家生態安全格局的重要組成部分，特別在海洋生態安全格局中發揮關鍵作用。其對于推動我國山水林田湖草沙一體化保護和系統治理、形成從山頂到海洋的保護治理大格局具有不可或缺的地位?？梢灶A見，未來我國生態安全屏障建設還可能以海岸帶為起點，逐步拓展至更廣闊的海洋區域，進一步推動構建海洋生態屏障。

我國海岸帶生態屏障建設的制度保障現狀

在自然科學認知的基礎上，本文對我國海岸帶生態屏障建設制度保障現狀進行系統檢視，以厘清當前制度供給與海岸帶生態屏障建設所需制度保障之間的差距與不足。

生態屏障的識別要素

在自然科學層面，海岸帶生態屏障的識別主要以生態屏障的典型功能為依據，通過選取具有生態學意義且能反映生態系統結構、過程與功能狀態的代表性指標進行識別?？紤]到海岸帶生態屏障的主要功能在于防御災害和維持生態安全，海岸帶生態屏障的識別需回應我國海岸帶當前面臨的主要災害，包括風暴潮、洪澇、海冰、海平面上升以及海岸蝕退、海（咸）水入侵加速等。而海岸帶紅樹林、海草床、珊瑚礁和鹽沼濕地等能夠有效消浪緩流、護淤促灘，并適應海平面上升，從而減少風暴、洪澇與岸線侵蝕對沿海社區和設施帶來的破壞。因此，我國海岸帶生態屏障所依托的復合生態系統主要由紅樹林、海草床、珊瑚礁和鹽沼濕地等多類型生態系統共同構成。我國海岸帶生態屏障的識別須立足于該復合生態系統的完整性，從結構、過程與功能三大核心維度進行識別。

結構完整性。生態系統的結構完整性是海岸帶生態屏障得以建立的基石，其識別主要依托群落結構與景觀結構。在群落結構方面，考慮到海岸帶生態屏障生物多樣性養護、洪澇與岸線侵蝕防護、碳匯等方面的關鍵功能，可重點識別紅樹林、海草床、珊瑚礁和鹽沼濕地等典型物種群落的結構；在景觀結構方面，結合海岸帶生態屏障在保護海岸帶生態系統和促進沿海經濟社會發展方面的功能，可重點以是否形成連續、穩定且可在生態、經濟、社會層面發揮協同效應的景觀結構為識別標準。

過程完整性。生態系統的過程完整性是維系海岸帶生態屏障動態穩定的核心，其識別可依托物質與能量流、水循環和地貌過程3個方面。結合海岸帶生態屏障碳匯、陸海水文調節及岸線侵蝕防護等功能，其過程完整性識別可包含：關注陸地與海洋生態系統的有機碳循環之物質與能量流過程；考察海水與地下水的相互作用之水循環過程；分析包括河口、潮間帶等區域的沉積物輸送、地貌演變過程等。

功能完整性。生態系統的功能完整性是檢驗海岸帶生態屏障效能的重要標準，直接關系到海岸帶區域生態安全、經濟發展和社會福祉。依據《“十四五”生態保護監管規劃》《省級海岸帶綜合保護與利用規劃》，以及中央財經委員會第6次會議的會議精神，我國海岸帶生態屏障的理想功能可劃分為3個層面：生態層面，實現生物多樣性養護、災害防護及碳匯等功能；經濟層面，推動海洋產業結構優化、藍色經濟發展及生態產品價值實現等；社會層面，增強公眾環境保護意識、公眾參與度和生態福利績效等。

我國海岸帶生態屏障建設制度保障的狀況考察

檢視現有海岸帶制度安排能否為海岸帶生態屏障所依托的復合生態系統提供完整性支撐，有助于明確當前我國海岸帶生態屏障建設及其長期維持中存在的制度缺口。因此，在明確保障我國海岸帶生態屏障建設的制度構成基礎上，可從結構完整性、過程完整性和功能完整性3個維度，檢視既有海岸帶制度安排對海岸帶生態屏障中的復合生態系統完整性的保障情況，進而探討我國海岸帶生態屏障建設的制度保障瓶頸。

保障我國海岸帶生態屏障建設的制度構成。目前，我國能為海岸帶生態屏障建設提供保障的制度主要包括自然保護地制度、生態保護紅線管理制度、生態環境分區管控制度、公眾參與制度和國土空間規劃等。自然保護地制度通過建立國家公園、自然保護區、自然公園實現對重要自然生態系統和生物多樣性的保護；生態保護紅線管理制度通過劃定陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區及重要生態功能區，并嚴格限制開發、執行生態休養生息政策保護關鍵生態區域；生態環境分區管控制度在生態保護紅線劃定的基礎上，通過生態功能分區和用途管控，對污染排放與開發活動等進行協調管理；公眾參與制度通過信息公開、社會監督等方式，提升公眾對生態保護的關注度和參與度；國土空間規劃則對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出安排，進而為海岸帶生態屏障建設提供整體性規劃支撐。

結構完整性維度的制度考察。我國自然保護地制度、生態保護紅線管理制度在生物群落結構保護方面，可為紅樹林、珊瑚礁、海草床和鹽沼濕地等物種群落的結構完整性提供制度保障；在景觀結構保護方面，可保障部分海岸帶生態斑塊的形成。生態環境分區管控制度可確保各生態斑塊發揮其功能。然而，我國現行制度安排尚缺乏對生態斑塊間連接度及生物種群遷徙廊道的考慮，導致海岸帶景觀結構呈現碎片化狀態，難以有效支撐海岸帶生態屏障的建設與長期維持。

過程完整性維度的制度考察。我國自然保護地制度、生態保護紅線管理制度和生態環境分區管控制度可保障特定區域的海岸帶生態系統物質與能量流、水循環及地貌過程的完整性。然而，構成海岸帶生態屏障的紅樹林、珊瑚礁、海草床和鹽沼濕地等生態系統之間具有高度連通性，其能量流、水循環及地貌過程并非孤立存在。我國現有制度缺乏對此種復合生態系統整體生態過程完整性的考慮。此外，《2024年中國自然資源公報》顯示，近年來我國陸續開展了一系列海洋生態保護工程、海岸帶生態保護重大修復工程；但是，這些工程多偏重事后補救，對海岸帶生態屏障生態過程的主動維護和動態保障作用有限。因此，我國現有制度在維護海岸帶生態屏障過程完整性維度存在不足，難以長期穩定維系海岸帶生態屏障。

功能完整性維度的制度考察。我國國土空間規劃可為保障海岸帶生態屏障的功能完整性提供支撐。自然資源部發布的《主體功能區優化完善技術指南》明確要求省、市、縣級國土空間規劃在延續農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區3類主體功能區的基礎上，疊加劃定能源資源富集區、歷史文化資源富集區、邊境地區等功能區，形成“3+N”主體功能分區體系。同時，通過落實生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界“三條控制線”，國土空間規劃也可為生態環境保護、經濟結構調整、產業發展規劃等提供支撐。然而，從實際執行效果來看，當前我國有關海岸帶的空間規劃以生態保護為主軸、海洋經濟發展居于其次，對社會效益的關注相對薄弱，尚未形成能夠保障海岸帶生態屏障建設的同時發揮生態、經濟、社會層面功能的制度安排。

我國海岸帶生態屏障建設制度保障的不足

我國現有制度供給尚不足以支撐對海岸帶生態屏障的有效建設與長期維持，導致海岸帶生態屏障的科學認知與實際建設之間存在脫節。

現行制度保障呈現碎片化特征。海岸帶生態屏障建設強調其所依托的復合生態系統之完整性。但目前我國可為海岸帶生態屏障建設提供保障的制度被分散納入《全國生態環境建設規劃》《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》等多領域政策文件，以及《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國國家公園法》等多部法律中。自然保護地制度、生態保護紅線制度、生態環境分區管控制度和國土空間規劃之間缺乏橫向貫通與縱向統籌，導致各制度中的具體管理措施相互獨立且缺乏銜接，難以滿足海岸帶生態屏障建設對生態系統完整性的保障需求。

部門、區域間制度協同性不足。我國海岸帶管理仍以條塊分割的部門管理為主，涉及行業和部門眾多，包括漁業、旅游業、礦業、海事和環境保護等管理部門。各職能部門按行業管理海洋事務。且長期以來我國海洋和陸域一直處于分部門管理的狀態。由于缺乏跨部門協調機制，不同部門在海域開發、岸線利用、污染治理等方面常出現職能重疊、權責模糊或協調障礙，引發執法重復、監管真空等問題。同時，海岸帶生態屏障建設往往跨區域推進，而我國不同沿海城市對海岸帶功能定位存在差異，可能導致區域間海岸帶生態屏障建設出現協調不足。

生態產品價值轉化制度缺失。我國海岸帶生態屏障建設缺乏系統的生態產品價值轉化制度。紅樹林、海草床、珊瑚礁和鹽沼濕地等生態系統能夠提供防洪減災、碳匯、漁業增殖等多種生態服務，但現有制度未能有效將這些生態功能轉化為經濟激勵或政策支撐，難以助力海岸帶生態屏障生態、社會、經濟3個層次的功能落實。

監測評估制度指標覆蓋不全。我國關于海岸帶生態屏障建設的評估體系尚不健全，指標設計多偏重自然生態維度，對經濟效益、社會效益等方面覆蓋不足，缺乏對建設效果的全周期跟蹤與動態評估機制，導致評估結果無法被及時轉化為動態管理依據，難以支持海岸帶生態屏障管理的適應性調整。

保障我國海岸帶生態屏障建設之制度體系的創新性構建

制度體系的創建須以扎實的學科理論為基礎。景觀生態學以跨尺度的空間格局與生態過程之間的交互關系為研究核心，其“格局—過程—服務—可持續性”（pattern–process–service–sustainability）范式將社會系統與生態系統耦合，可以為支持我國海岸帶生態屏障承擔保護、防御核心功能的同時，兼顧海岸帶經濟發展與社會福祉的制度設計提供理論支持?；诖?，我國可確立生態、經濟、社會協同發展的制度保障目標，以“格局—過程—服務—可持續性”為基礎構建海岸帶生態屏障建設制度保障體系。

設立“生態-經濟-社會”協同的海岸帶生態屏障制度保障目標

海岸帶是典型的生態、經濟、社會復合生態系統，其生態、經濟、社會3類系統相互交織、彼此制約，相應的生態過程與社會、經濟過程已無法割裂。因此，海岸帶生態屏障建設的制度保障體系目標亦需兼顧三大系統的平衡。在生態層面，該制度保障體系的核心目標是維持生態系統完整性與服務功能可持續性，保障海岸帶生態屏障依托的復合生態系統發揮基礎性的生態服務功能；在經濟層面，該制度保障體系目標聚焦于推動產業結構優化與經濟可持續轉型；在社會層面，該制度保障體系還需回應公眾關切、提升公共福祉、增強公眾參與認同（圖1）。

構建以“格局—過程—服務—可持續性”為基礎的海岸帶生態屏障制度保障體系

在上述制度保障目標引領下，海岸帶生態屏障建設的制度保障體系也需貫穿生態、經濟和社會3個系統。景觀生態學中的“格局—過程—服務—可持續性”研究范式融合了景觀格局、生態過程及生態系統服務等研究，可以為我國海岸帶生態屏障制度保障體系實現生態、經濟與社會協同目標提供科學指引。當前，我國自然保護地制度、生態保護紅線管理制度和生態環境分區管控制度等可以為海岸帶生態屏障中的關鍵生態斑塊保護提供支持，但距離形成覆蓋“格局—過程—服務—可持續性”全過程的海岸帶生態屏障制度保障體系仍有差距。為此，可從4個方面推進制度完善：在空間格局層面，系統整合自然保護地制度、生態保護紅線管理制度、生態環境分區管控制度和國土空間規劃，推動規劃邊界銜接、保護措施功能互補，實現海岸帶生態屏障生態格局的整體性保護與空間秩序優化。在生態過程方面，建立涵蓋自然資源、生態環境、交通運輸等部門的海岸帶生態屏障協同管理制度，統一政策制定、規劃編制和執法監督，推動“多規合一”，破解職責重疊等問題。在生態系統服務方面，建立生態產品價值實現制度，納入生態補償制度、綠色稅收制度、藍碳交易制度、公眾參與制度，保障海岸帶生態屏障生物多樣性養護、防災減災、碳匯等功能的有效發揮。在景觀可持續性方面，建立涵蓋生態、經濟與社會三元維度的海岸帶生態屏障建設效果評估制度，并引入AI技術對評估全過程賦能，進而服務于海岸帶生態屏障的適應性管理，確保海岸帶生態屏障能夠長期穩定維持（圖2）。

孵化我國海岸帶生態屏障之保障制度的域外經驗與啟示

在海平面上升、海岸帶生態系統退化風險不斷加劇的背景下，諸多國家通過不同政策工具孵化出各具特色的海岸帶生態保護制度體系，其制度孵化的內在邏輯可為我國海岸帶生態屏障建設保障制度的孵化提供重要借鑒。

美國以立法為主導的制度孵化路徑

美國海岸帶生態保護制度體系形成的根本動力來自以立法為核心的制度供給機制。美國是最早對海岸帶實施專門立法管理的國家之一，其以《海岸帶管理法》（Coastal Zone Management Act）構建起聯邦、州、地方3級制度框架，為其海岸帶生態管理確立了制度體系。同時，該法還通過財政激勵機制鼓勵各州制定各自的海岸帶管理計劃，提交美國商務部部長審查批準后執行，實現空間利用、生態保護與開發活動之間的平衡。正是憑借立法的規范性力量與配套的政策工具，美國孵化出其可操作、可執行的海岸帶生態保護制度體系。

英國以空間規劃為主導的制度孵化路徑

英國海岸帶生態保護制度保障體系的孕育路徑體現為以空間規劃體系為統籌的制度建構模式。英國并未依賴單一立法推動制度成型，而是通過《國家規劃政策框架》（National Planning Policy Framework）和《英國海洋政策聲明》（UK Marine Policy Statement）形成陸海聯動規劃的政策框架，以空間規劃的協同需求促進生態保護、用途管制與開發限制等關鍵制度構建。英國將其海域劃分為11個規劃區，同步推進同一區域的近海與遠海規劃，并根據各海區的資源環境稟賦與發展目標分別編制海洋空間規劃，進而實現不同區域制度之間的有效銜接。憑借空間規劃的綜合統籌，英國有效構建出邏輯統一的海岸帶生態保護制度體系。

澳大利亞以工程項目為主導的制度孵化路徑

澳大利亞主要通過工程項目實踐反饋促進海岸帶生態保護制度體系的孵化。澳大利亞在海岸帶生態保護中采取問題導向的工程項目路徑，通過大量生態修復工程項目推動其制度體系的完善。以大堡礁生態修復為例，澳大利亞通過多元化項目系統推進生態修復，包括昆士蘭州政府設立“大堡礁島方舟收購項目”（Great Barrier Reef Island Arks Acquisition Project）、“昆士蘭珊瑚礁水質計劃”（Queensland Reef Water Quality Program）、“雷恩島生態修復項目”（Raine Island Recovery Project）等，建立起了政府、科研機構、社區組織與產業主體協作的生態保護制度。通過將修復工程項目中的實踐與反饋上升為規范制度，澳大利亞形成了可動態更新的海岸帶生態保護制度。

我國構建海岸帶生態屏障之保障制度的域外經驗借鑒

我國海岸帶具有人口壓力大、自然資源豐富、開發需求多元等特征，同時承載著國家生態安全、糧食安全、國土安全及海洋經濟高質量發展等多重國家戰略任務。在此背景下，我國急需廣泛吸收域外國家制度創新經驗，加快構建體系化的海岸帶生態屏障制度保障體系。

以基于自然的解決方案（nature-based solutions）為指導的海岸帶管理立法，推進海岸帶生態屏障建設保障制度的制定。我國可借鑒美國以《海岸帶管理法》孵化制度的經驗，推動制定我國《海岸帶管理法》?；谧匀坏慕鉀Q方案之核心理念是尊重自然規律、依據自然條件、利用自然過程，因地制宜地制定基于生態系統的管理方案，從而實現生態、經濟、社會效益的協調統一。具體方案：系統整合現有關于海岸帶生態屏障建設的分散政策和部門立法，統籌生態保護、產業發展、社會福祉等多領域制度規范。依托各省份海洋科學研究院等現有科研機構或設立專門機構承擔制度落地、技術推進與項目管理職能，通過科研推動生態保護技術研發與管理模式創新。引入市場化力量，通過生態工程項目將市場機制與制度執行有機銜接。同時，考慮到海岸帶生態屏障建設主要涉及紅樹林、海草床、珊瑚礁和鹽沼濕地等藍碳生態系統，還有必要在保護制度的基礎上發展藍碳交易市場并設計交易制度，促進生態產品價值實現。建立基于AI、大數據的海岸帶生態屏障監測制度，實現生態、經濟、社會三維數據的動態采集、分析與反饋，支持科學決策與管理優化。構建海岸帶生態屏障建設公眾參與機制，包括公民的海洋科學教育與科普等活動，提高海岸帶生態屏障建設的社會認知和參與度。

以“格局—過程—服務—可持續性”為基礎，推動海岸帶生態屏障建設之保障制度間的協同。我國可借鑒英國以海洋空間規劃孵化制度的經驗，進一步探索將“格局—過程—服務—可持續性”景觀生態學范式融入國土空間規劃，建立邏輯統一的海岸帶生態屏障建設制度保障體系。具體協調策略：強化國土空間規劃與自然保護地制度之間的整合，實現空間管理與生態保護的協同。開展海岸帶生態系統調查，識別生物遷徙通道與水文沉積等關鍵生態過程，將生態廊道保護納入國土空間規劃，確保生態過程的完整性。對海岸帶生態屏障區域的經濟與社會活動實施精細化分區管理，實現生態保護與社會經濟發展的協調。將海岸帶生態屏障長期穩定的目標納入國土空間規劃，確保海岸帶生態屏障保障制度具有適應性。

以社會資本參與的工程項目為抓手，動態優化海岸帶生態屏障建設制度保障體系。我國可借鑒澳大利亞以生態修復項目孵化制度的經驗，以工程項目實踐推動海岸帶生態屏障建設制度的動態更新。具體而言，一方面，可以引導社會資本參與，鼓勵地方政府聯合科研機構、企業、非政府組織及社會團體，圍繞珊瑚礁、紅樹林、海草床和鹽沼濕地等典型生態系統建設示范性修復項目，推動生態產品價值實現制度經驗的復制與推廣；另一方面，可加強公眾參與，通過設立海洋公民科學項目提升公眾對海岸帶生態屏障建設的認知，并以公眾反饋為基礎，促進海岸帶生態屏障保障公眾參與制度的動態更新。

（作者：白佳玉、卿亞蕾，南開大學法學院；葉屬峰，自然資源部東海發展研究中心?！吨袊茖W院院刊》供稿）